政策文件

一、重要意义  

《政府投资条例》（国务院令第712号）于2019年4月14日公布，自2019年7月1日起施行。《条例》是我国政府投资领域第一部规范政府投资的上位法，这部法规的颁布和实施，对于依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激发社会投资活力具有十分重要的意义。  

二、主要内容  

《条例》主要分为总则、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任、附则等七部分组成。  

（一）总则明确了政府投资定义：是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。明确了政府投资范围：是政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。明确了政府投资方式：是政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。明确了政府投资管理职责：是县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。  

（二）政府投资决策明确了审批及办理程序，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。  

（三）政府投资年度计划明确了县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。  

（四）政府投资项目实施明确了政府投资项目开工不符合规定的不得开工建设。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。  

（五）监督管理明确了政府投资项目实施必须实行监督检查。  

（六）法律责任明确了违规审批、违规举债、企业垫资等行为要追究。  

（七）附则明确了国防科技、解放军和武警执行其他规定。  

三、相关解读  

（一）政府投资界定。《条例》中未规定政府投资占比，即有政府投资或参股的项目均视为政府投资。值得注意的是《条例》中政府投资的定义是以资金来源来界定而不是以投资主体是否为政府作为判断标准，以非经营性项目为政府投资的主要投资范围，资金使用方式为直投为主，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式，鼓励社会资金投向非经营性项目，实际上是将国有企业、事业单位等主体利用预算资金的行为也纳入调整范畴。  

（二）政府投资决策。一是政府投资项目应纳入年度投资计划后方可实施。《条例》中规定，采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定;采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续;县级以上人民政府有关部门规定的其他条件才可列入年度计划。  

二是政府投资应纳入当年年度投资预算。《条例》中第八条规定：县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。  

三是决策程序增加了公众参。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目时，增加了公众参与程序。  

（三）政府投资管理。《条例》对政府投资明确了全方位全过程管理。对直接投资方式投资的政府性投资项目，侧重于对项目决策和实施管理；对资本金注入、投资补助、贷款贴息等使用政府投资资金的项目，侧重于资金的管理，不过多干预项目具体的决策和实施。项目的管理覆盖项目谋划、储备、决策、实施、监管、竣工、后评价等全生命周期。一是增加了开工前置条件。《条例》中规定，政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件;不符合规定的建设条件的，不得开工建设。如我县以往实施的交通、市政等项目，普遍存在土地等开工条件不完善问题，在《条例》正式实施后，将不允许同类情况。二是增加了禁止由施工单位垫资建设。政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件。实际上否定EPC+F和招商招标等形式投资建设政府投资项目。三是增加了新增投资限定。《条例》中明确指出仅有国家政策调整，价格上涨、地质条件发生重大变化等原因可调整概算外，一律不得超过审批投资概算，而我县在以往项目实施过程中，出现了随意增加规模、变更地址、提高标准、过度设计等引起项目新增，超过投资概算的情况，而《条例》实行后，上述现象一律不得新增投资。四是增加了项目事中事后监管。政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，按规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后办理竣工财务决算;将政府投资项目实施情况纳入全国固定资产投资在线监管平台进行全过程监督，并政府投资年度计划、项目审批和实施等信息依法公开。五是增加了后评价机制。《条例》中规定，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价，后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。  

（四）政府投资职责。《条例》中规定，投资主管部门或者其他有关部门，对各自权限内的事项在分工上各负其责、互不交叉。审批部门对其审批或主管的项目履行相应的监管责任；其它公共管理部门，如土地、规划、建筑工程质量以及生态环境等主管部门，根据相关法律法规履行相应的监管责任；项目业主单位履行规范建设实施项目，并接受政府部门的监督检查，并加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。从《条例》来看，十分强调项目单位的主体责任。一是项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求。二是项目单位要对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。三是在法律层面规定了项目单位和相关部门要按时填报在线审批监管平台的义务和责任。实质上是强调了各负其责，项目单位主观原因出问题的，要承担相应责任，不能把责任都推给项目审批部门。  

（五）法律责任。《条例》中细化了对于违反规定实施政府投资行为的法律责任，例举了政府投资项目违法行为的具体形式，如不符合规定的项目安排投资补助、要求施工单位对政府投资项目垫资建设等。值得注意的是，《条例》不仅明确了审批机关、项目单位的法律责任，而且规定了负有责任的领导人员和直接责任人员的法律责任（若某个项目出现重大问题，将追究项目决策、监管、实施、验收等所有人员责任）;不仅规定了“责令改正”“给予处分”等处理方式，还规定“构成犯罪的，依法追究形式责任”，这表明，《条例》是具有刚性约束力的行政法规。